把握“三对关系” 推动“三个集聚” ——因地制宜推进城市全域数字化转型

文 | 国家发展改革委创新驱动发展中心（国家发展改革委数字经济研究发展中心）主任、研究员 白京羽 

习近平总书记强调，要“加快城市数字化转型”，“努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路”。推进城市数字化转型，是面向未来塑造城市核心竞争力的关键之举，也是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。近日，国家发展改革委、国家数据局等部门联合印发《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》（以下简称《指导意见》），为深化智慧城市发展作出系统部署，明确了推进城市数字化转型的主要目标、重点任务和保障举措。《指导意见》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、国务院决策部署，充分发挥党的领导和社会主义制度优势，因地制宜深化智慧城市发展，培育壮大城市数字经济。

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把握“三对关系”因地制宜深化智慧城市发展

习近平总书记在今年两会期间，在江苏代表团参加审议时强调，各地要坚持从实际出发，先立后破、因地制宜、分类指导，根据本地的资源禀赋、产业基础、科研条件等，有选择地推动新产业、新模式、新动能发展。这为我们深化智慧城市发展，推进城市数字化转型作出了重要指引。数十年来，随着我国经济快速发展，城镇化水平持续提升，2023年我国常住人口城镇化率已超过65%。目前全国直辖市、地级市、县级市数量总共近700个，各城市在人口规模、经济发展水平等方面都有较大差异。因此，在深化智慧城市发展，推进全域数字化转型过程中，因地制宜成为重要的发展原则，需要把握好“三对关系”。

一是把握统一部署与重点发展的关系。目前各地发展智慧城市的基础不同，数字化程度差异较大，发展重点也应有所区别。《指导意见》作为深化智慧城市发展的总体指导，为全国各城市的发展明确了方向及重点，各地在遵照统一部署的基础上推进工作，宜坚持问题导向，明确要解决的痛点问题，通过数字赋能提升城市现代化治理水平。例如，超大特大城市的数字化发展要解决的是，如何有机融通已有的信息化、数字化平台，更好地协同管理和服务。中小城市原有数字化基础可能较为薄弱，存在数据归集有限、基础设施支撑能力偏弱等难题，有必要更好地增强数据服务与支撑能力。因此，在深化智慧城市建设中，各地宜找到自身发展重点，精准发力，产生最大化效益。

二是把握传统产业与新兴产业的关系。习近平总书记在谈到新兴产业高质量发展时曾指出，“忧的是，就怕来个大呼隆，先是一哄而起，最后一哄而散。”推动高质量发展已成为全社会的共识和自觉行动，各地在发展新质生产力过程中，推进城市全域数字化转型正成为发展并承载新质生产力的重要举措。但在新技术、新概念不断涌现的当下，要把浮躁心理、急躁心态压下来，避免出现忽视、放弃传统产业的情况。要坚持从实际出发，按照规律办事，不刻板模仿其他城市发展模式，而是因城施策，把握本地资源禀赋、产业基础，走差异化产业发展道路。

三是把握本地发展与区域协同的关系。党的十八大以来，党中央推动了一系列新的区域发展战略。各城市所处区域不同，在深化智慧城市发展中，既要利用数字赋能本市发展“补短板、锻长板”，也要牢牢把握自身在国家发展大局中的战略定位，将自身发展与国家战略相结合，一体谋划、统筹推进。例如，对于粤港澳大湾区城市，宜更多关注围绕规则衔接、机制对接，营造市场化、法治化、国际化营商环境，深入推进区域一体化，实现更好发展。对于西南沿边省份的城市，不仅要对接沿海发达地区产业新布局，更要扩大对内对外开放，增强内外联动，构建更有活力的开放型经济体系。

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推动“三个集聚”培育壮大城市数字经济

在坚持因地制宜的原则下，《指导意见》提出培育壮大城市数字经济的重点任务。各地可充分发挥城市的承载作用，用好产业集聚、场景集聚和数据集聚，培育壮大城市数字经济。

一是推动产业集聚，加快本地各类型产业的数字化改造升级。我国很多城市因产业而建、因产业而兴，各有不同的产业基础和产业集聚的模式。城市发展离不开产业集聚，城市建设也可以促进新的产业集聚。因此在深化智慧城市发展中，有必要利用数字化手段，对原有产业进行改造升级，为产业发展降本增效创造条件，为吸引新产业、进而创造新一轮产业集聚打好基础。《指导意见》提出，要深入推进数字技术与一二三产业深度融合，鼓励平台企业构建多层次产业互联网服务平台，这将加速数字技术向各行业各领域广泛渗透、深度融合。当前，融合重点正从消费服务领域转向生产制造领域，地位作用正从辅助手段转向创新发展引擎，通过促进各类资源要素的网络化泛在互联、服务化弹性供给、平台化高效分配，推动产业模式、发展方式的深刻变革。相关数据显示，数字化改造使智能制造示范工厂的生产效率平均提升32%，资源综合利用率平均提升22%，运营成本平均下降19%，产品不良率平均下降24%。深度融合创造的突出效益，为原有的产业集聚提供了发展新路径，也将增大城市对外部产业的吸引力，以新型“成本洼地”和“价值高地”的方式带来新的产业集聚。

二是推动场景集聚，加快新兴数字技术成果转化与创新应用。新兴技术需要依托实际场景，在实践中不断迭代优化才能形成新兴数字产业。在“十四五”规划《纲要》中，以专栏形式重点部署“十大数字化应用场景”。丰富的应用场景集聚，正是城市治理、生产生活各环节的体现，也是很多城市推进数字化转型的有利条件。《指导意见》提出，要因地制宜发展新兴产业，加强关键技术在城市场景中集成应用，加快技术创新成果转化，打造具有国际竞争力的数字产业集群。“场景”的内在逻辑是高度强调“需求牵引下的技术转化与应用”，各地宜深入挖掘各类场景背后的“核心需求”，既找“共性需求”，又找“特性需求”。一方面，引入大数据、人工智能等新兴数字技术，基于较为成熟的工具和解决方案，赋能共性需求，对已有治理体系和业务系统集成融合升级，既提高治理效能，又能为技术落地应用提供更多场景，摊薄技术成本。另一方面，城市要发展好数字经济，也要跳出传统思路、传统手段的局限，结合自身特性需求，将新兴技术引入本地优势、特色场景，通过定制化开发等方式，促进数字技术在新场景中的落地应用，打磨、迭代、优化新兴数字技术，为数字技术的成果转化创造条件。随着新兴数字技术与场景结合，完成商业逻辑的闭环。凭借良好的实践效果，可吸引各类资源加大投入，落地扩产，逐步打造形成具有国际竞争力的数字产业集群，推动城市的错位发展。

三是推动数据集聚，加快培育壮大数据产业释放数据要素价值。我国拥有全球规模最大的网民数量，截至2023年末达10.92亿人，其中城镇网民规模达7.66亿人。据梅特卡夫定律，网络的价值与其节点的平方成正比。城镇中庞大的网民规模，各类建筑、设施上的多种传感器等创造了大量数字节点，每时每刻都在产生海量的数据，蕴含了巨大价值。目前，数据要素基础制度及配套政策正在完善过程中，数据市场发育尚不充分，真正开放、共享和有效使用的数据量仍然偏低，城市数字化转型中需要进一步发挥数据要素的更大作用。《指导意见》提出，要培育壮大数据产业，发展一批数据商和第三方专业服务机构，提高数据要素应用支撑与服务能力。此前，各地已经注意到数据具有的重要价值，多地结合自身数据禀赋，推动各行业建立健全适合自身特点的数据交易、流通机制。《指导意见》中提出的这一任务，有望进一步提升数据供给和开发利用水平，为数据与各行业深度融合打好基础，更加充分发挥数据的乘数效应和倍增作用。

全力做好推进城市全域数字化转型这篇大文章，是深入贯彻落实党中央、国务院关于数字中国建设决策部署的生动实践。我们要以此次《指导意见》印发为契机，认真学习贯彻、领会贯通，加强政策配套衔接，加深地方实践探索，加大政策宣传解读，把握“三对关系”，坚持因地制宜原则，发挥城市载体作用，在深化智慧城市建设中用好“三个集聚”培育壮大城市数字经济。

来源：国家数据局公众号