作者/ 刘鹏（中国航空运输协会通航分会研究部部长） 
编者按 自2010年国务院中央军委下发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》以来，在中央空管委的领导下，军民航空管系统和有关地方政府严密组织，积极探索，从“十二五”期间军航空管系统的“两大区七小区”的全国集中改革试点，到“十三五”期间由省级地方政府牵头组织的区域改革试点，低空空域管理改革试点不断深入，为“十四五”期间低空空域“飞”起来奠定了坚实基础。
一、顶层设计支持“飞”
2021年，党中央、国务院以及国家、军队有关部门继续加大对低空空域管理改革试点工作的领导和支持。中共中央国务院发布《国家综合立体交通网规划纲要》，首次提出发展低空经济；在中共中央国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中提出，要优化空域结构，提升空域资源配置使用效率，深化低空空域管理改革，加快通用航空发展。中央空管委办公室在已批准海南、四川、湖南、江西等省开展低空空域管理改革试点的基础上，2021年又新批准安徽省加入低空空域管理改革拓展试点的行列，使全国参与低空空域管理改革的省增加到5个。中央空管委全面总结前期低空空域管理改革试点经验成果，批准湖南、江西、安徽组织开展拓展改革试点，海南、四川开展深化推进改革试点，重点围绕探索构建“政府主导、行业监管、企业主体、社会参与”的低空空域管理模式，解决通用航空发展所面临的低空空域资源的使用问题，为在全国推广低空空域管理改革试点成果摸索经验。民航局冯正霖局长在全国民航工作会议上提出，要持续深化通用航空‘放管服’改革，通过搭建通航产业省级服务平台，使通用航空真正实现‘享飞就飞’，积极推广低空协同管理‘四川模式’、‘全域低空开放’湖南模式，推进低空飞行保障体系三级联网运行；吕尔学副局长率调研组赴湖南实地调研低空空域管理改革试点工作，认为低空试点是深化国家空管体制改革的有效路径，是低空空域资源开发利用的有益探索。“天地人和”模式是湖南省落实试点任务的特色实践，以系统性思维统筹引领湖南通用航空创新发展，值得广泛推广。要积极总结经验，加快推进低空飞行服务保障体系建设，争取把试点做成示范，打造低空空域改革的“湖南样板”，为民航“两翼齐飞”贡献湖南力量。在2021年12月召开的湖南省低空空域管理改革试点推进会上，空军副司令员王伟强调，深化低空空域管理改革，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是促进经济社会发展、满足人民群众对美好生活向往的需要，对维护国家空防安全意义重大。有关方面要以对党的事业高度负责、对历史高度负责的态度，坚决支持改革、坚定服从改革、积极投身改革，压紧压实各方责任，密切协同配合，推动低空空域管理改革落地见效。党和国家、军队对试点工作的高度重视和大力支持，为全国低空空域的管理改革指明了方向，创造了有利的政策环境。
二、地方试点推动“飞”
2021年，低空空域管理改革试点地区，在中央空管委、空军、民航局等部门的大力支持下，在各试点地方政府的统一领导和部署下，严密组织，积极探索，攻坚克难，试点工作取得积极进展。海南作为全国首批低空空域管理改革试点和空域精细化管理改革试点省，按照省委、省政府部署，以“空地组网”推动低空空域管理改革，划设三类低空空域23个、海口至三亚低空目视飞行航线3条，初步构建了省内低空飞行网络，建成我国首个覆盖省域的低空飞行服务保障体系，成为全国唯一实现低空监视全覆盖的省，通用航空飞行业务量大幅提升，为全国低空空域管理改革和通用航空发展探索了可复制可推广的经验。四川作为全国首个以地方政府牵头组织的低空空域管理改革试点省，从2018年以来，经过几年的探索与实践，实现了低空空域管理由军民航分块管理向“军地民”协同管理的转变，推开了低空目视自主飞行模式，盘活了低空空域资源，提升了低空空域使用效率，激发了通航用户发展活力。湖南作为全国首个全域低空空域管理改革试点省，坚决扛牢改革试点政治责任，军、地、民、企协同发力，在低空空域分类划设、健全低空空域法规制度、完善低空空域飞行保障体系、加强通航人才队伍建设等方面，全力推动改革拓展深化，先后出台《湖南省低空空域划设方案》、《湖南省低空空域协同运行细则》、《通用机场使用手册》等指导性文件，在低空空域实施航空器监视通信全覆盖、低空空域监管、低空空域运行管理等方面积累经验。目前，湖南省已规划编制140多个低空管制区域、70多条低空飞行通道，建设了长沙飞行服务站，并发布了《湖南省关于支持通用航空产业发展的若干政策措施》，对通用航空产业提出具体支持意见。湖南省低空空域管理改革和通航发展 “天地人和”创新发展模式，在湖南省低空空域管理改革试点推进会上，得到民航局吕尔学副局长的充分肯定。江西省组建了由省委省政府主要领导挂帅、军地30余个部门为成员的江西省低空空域协同运行管理委员会和办公室，建立军地民统一协同管理机制，打通军地民三方信息共享和互联互通渠道，研制基于北斗技术应用的通航管理系统，在东部战区空军及相关部门大力支持下，划设临时空域7个、临时航线2条，为开展低空空域管理改革试点创造了有利条件。截至2021年年底，江西省首批划设的试点空域已累计飞行8196架次、3570多小时。2021年3月，安徽省获批低空空域管理改革试点省后，省委省政府高度重视，王清宪省长主持召开安徽省低空空域协同运行管理委员会第一次会议，并专程赴芜湖考察指导通用航空发展，对低空空域管理改革试点提出明确要求；印发《关于公布安徽省低空空域管理改革试点专家名单的通知》，在全国范围聘任108位专家，指导和参与安徽省低空空域管理改革试点，为安徽省低空空域管理改革试点工作提供决策建议和技术支持；省交通厅召开省民航发展及低空空域需求座谈会，明确发展思路，加快推进低空空域管理改革试点步伐；发布《安徽省综合立体交通网规划纲要》（2021-2035）提出到2035年基本建成“翅膀上的安徽”，实现所有县级行政单元通用航空服务全覆盖。近日，安徽省又印发关于支持通用航空产业发展若干政策的通知，提出要加快推进飞行服务站及其他配套设施建设，建立全省低空飞行服务保障体系并实现稳定运营；进一步完善全省通用航空航线网络布局，开展常态化运营。除以上试点省外，广西印发《推进广西通用航空产业加快发展实施方案的通知》，提出成立自治区低空空域协同运行管理委员会，积极与中央空管委、民航局等国家部委对接，争取将广西纳入国家低空空域开放试点省。江苏、浙江、广东、重庆等省市都编制了“十四五”期间低空空域管理改革和通航发展规划，提出要充分利用低空空域管理改革契机，成立低空空域协同管理机构，支持有条件的地区和有通航产业基础的地区开展低空空域管理改革先行先试，加快推进低空飞行服务保障体系建设，推动简化低空目视航线飞行计划申报审批环节，提升空域利用率和使用效率，推动通用航空发展。
三、军地协作促进“飞”
以地方政府牵头组织的低空空域管理改革试点，是地方政府与军民航三方联合推动的全新改革探索，也是一次军民融合发展的生动实践。各试点省政府与军民航同向发力，密切配合，军地民三方拧成一股绳，各类市场主体积极参与，探索建立军地需求对接、资源统筹、信息共享、项目共建、创新协同的制度机制，在协同运行管理上实现“一盘棋”，推进军民融合发展治理体系和治理能力建设，逐步实现军民协同、灵活转换、常态化使用的低空空域使用模式，满足通用航空多元化发展需求。湖南省召开省政府与空军、民航局三方高层低空空域管理改革试点推进会，研究部署纵深推进低空空域改革试点工作。湖南省省长毛伟明、常务副省长李殿勋，空军副司令员王伟、南部战区空军参谋长张洪斌，中国民航局副局长吕尔学等领导出席会议并讲话。毛伟明省长感谢中央空管委、空军、民航局对湖南低空空域管理改革试点工作的支持，表示各单位政策支持有力、项目支撑有力、工作指导有力。空军王伟副司令员充分肯定湖南省低空空域管理改革试点自2020年9月启动以来，军地民三方密切协作，组织领导坚强有力，规章制度整体推进，基础保障配套完善，通航发展环境良好，试点工作取得显著成绩。王伟副司令员还赴长沙、株洲实地调研湖南低空空域管理改革试点进展情况，对湖南省低空空域管理改革工作给予指导和支持。江西省委军民融合办公室抢抓低空空域管理改革试点机遇，主动加强与中央空管委、东部战区空军的沟通对接，全力争取支持；成立江西省通用航空协调运行中心，实现军地民三方实时数据引接和信息共享通道，探索军地民联合办公模式，构建军地民协同、资源共享、权责明晰的通航监管服务体系，为通航用户提供高效便捷服务。浙江省在东部战区空军的大力支持下，建德通用机场低空空域面积已扩展至5700平方公里，包括4个报告空域和6个管制空域，使用性质由原来的临时空域调整为固定空域，飞行高度由1200米提高至1200-2700米不等，成为全国最大的低空空域之一，为空中游览、低空跳伞、飞行训练、航空器试飞、无人机验证飞行等各类通航飞行提供了充足的空域资源保障。
四、服务保障助力“飞”
低空空域飞行服务保障体系，是低空空域“飞”起来的重要安全保障。2019年民航空管局正式发布全国目视飞行航图，“中国民航通用航空信息服务平台”向广大通用航空用户无偿提供通用航空情报产品和配套服务，有效填补了我国低空飞行服务保障领域的空白。2年来，目视飞行航图数据不断更新和完善，得到了广大通航用户的认可和好评，已成为低空目视飞行必不可少的航空情报来源。2021年，交通运输部发布《民用航空导航设备开放与运行管理规定》，加强对通用航空导航设备的运行管理，要求保证通用航空导航设备运行持续符合民用航空有关规定和技术标准，切实保障导航设备开放运行安全。民航局下发《通用航空空管运行规定》，提升通航空管运行安全水平和空域使用效率，为推动通用航空飞行安全保驾护航；召开通用航空北斗飞行动态信息服务工作推进视频会，全面部署推进北斗通航应用，解决通航飞行活动“看不见、叫不到”的难题，实现民航通用航空北斗飞行动态信息服务。海南省建成“空地结合、立体保障”的低空飞行服务运行体系，在海口、三亚等11个市县建设13套对空监视和地空通信台站，实现了通航飞机“飞得起、呼得着、管得住”，低空飞行当天申报当天起飞。2021年，进驻海南的通航企业已从2013年的7家增加到60多家，通航飞行器从17架增加到113架，飞行架次从原来不足6000次增加到近16万架次。海南低空旅游飞行载客量占全国一半以上。湖南省建成省A类飞行服务站，以长沙为中心，半径150公里范围已实现低空有人驾驶航空器监视通信全覆盖，落地北斗低空综合应用示范，组织编制全境低空目视飞行航图，省通航服务中心已实现通航飞行“一窗受理、一网通办、全域服务”，努力为国家低空空域管理改革打造“湖南标杆”。江西省在低空空域管理改革拓展试点中，建设通航飞行监视与服务平台系统，实现低空空域监视的全覆盖和可视化监管，补齐通航飞行传统监视手段的短板弱项，基本具备了通航飞行报得了、批得下、看得到、管得住。新建成的江西省通用航空飞行服务系统已上线运行，与空军和民航实现了情报数据和审批流程互联互通。浙江省全力推进飞行服务保障体系一体化运行，实现省内所有低空航线通信监视信号有效覆盖，构建全省低空通信监视指挥网络。各级地方政府在低空飞行服务保障体系建设中，积极采用云计算、大数据、区块链、物联网、人工智能等新技术，推动5G通讯、北斗导航、ADS-B在低空通信、导航、监视领域应用，逐步实现通用航空飞行保障数字化、信息化和智慧化。
乘风破浪会有时，直挂云帆济沧海。随着“十四五”低空空域管理改革的不断深化，低空飞行空域将进一步扩大，低空飞行保障能力将进一步增强，必将有力地促进低空空域“飞”起来，推动我国通用航空高质量发展。
来源：E通航
综合报道：中国经济报道
编辑：王海珠（编辑微信13520414009） 郑紫文
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