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【作者简介】陈剑，健康中国50人论坛执行主任，经济学人。
健康中国50人论坛2025年年会主题是食品安全与健康，这篇文章，就是为此次年会提供的。
今年3月19日，新华社全文发布了《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步强化食品安全全链条监管的意见》（以下简称《意见》）。这是一份十份重要的文件，如何解读，需要作一些历史回顾，再作分析。
一、过往重要文件的回顾
自2013年以来，党中央、国务院高度重视食品安全工作，陆续出台了一系列重要政策文件，以强化监管体系和保障公众健康。以下是这十多年出台的一些与食品安全相关文件。
（一）全国人大常委会《中华人民共和国食品安全法（2015年修订）》2015年4月通过，2015年10月1日起施行。国务院推动实施 。 重点内容，确立“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”原则； 强化企业主体责任，明确网络食品交易监管；加大对违法行为的处罚力度，完善追溯和召回制度。
（二）中共中央国务院《“健康中国2030”规划纲要》（2016年10月） 与食品安全相关内容是，将食品安全纳入健康中国战略，强调源头治理和全过程监管；提出加强农产品质量安全追溯体系和风险监测网络建设。
（三）国务院办公厅《国民营养计划（2017-2030年）》（2017年6月）。重点内容，推动营养健康与食品安全结合，减少营养缺乏和肥胖等问题；强化食品营养标准制定，推广健康饮食模式。
（四）中共中央国务院 《关于深化改革加强食品安全工作的意见》（2019年5月 ）。核心目标， 提出到2035年实现食品安全领域治理现代化的目标。 首次提出“四个最严”（最严谨标准、最严格监管、最严厉处罚、最严肃问责）， 推动源头防控（如农用地污染治理）、智慧监管和社会共治。
（五）中共中央办公厅国务院办公厅《地方党政领导干部食品安全责任制规定》（2019年2月 ）。重点内容： 明确地方党政领导干部的食品安全责任，纳入政绩考核；要求建立“党政同责、一岗双责、失职追责”机制。
（六）国家卫生健康委《食品安全标准与监测评估“十四五”规划》（2021年12月 ）。重点内容，完善食品安全标准体系，强化风险监测评估能力；推动食品污染物、食源性疾病等关键领域研究。
（七）国务院办公厅 《“十四五”国民健康规划》（2022年5月 ）。与食品安全相关内容，强调食品安全与慢性病防控结合，加强进口食品监管；推进食品安全风险分级管理和智慧监管。
（八）专项治理行动文件
1、校园食品安全
《校园食品安全守护行动方案（2020-2022年）》（2019年教育部等四部门联合印发，国务院部署）。
2、农村食品安全
《农村假冒伪劣食品整治行动方案》（2018年农业农村部等六部门联合开展，国务院推动）。
3、进口食品监管
《进口食品“国门守护”行动》（2020年）海关总署强化监管，完善食用农产品协同监管。
二、领导人对食品安全的论述
自2013年（12月23日至24日）中央农村工作会议以来，领导人对食品安全工作作出一系列论述。
（一）政治属性
领导人指出，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。
食品安全源头在农产品，基础在农业，必须正本清源，首先把农产品质量抓好。必须正本清源，首先把农产品质量做好，要把农产品质量安全作为转变农业发展方式，加快现代农业建设的关键环节，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。
“实施食品安全战略，让人民吃得放心”，并特别强调“各级党委和政府要作为一项重大政治任务来抓”。
（二）民生属性
领导人强调，“确保食品安全是民生工程、民心工程，是各级党委、政府义不容辞之责”。食品安全事关每个人的一日三餐，是最基本、最普惠的民生诉求，是人民群众获得感、幸福感、安全感的重要基础性支撑。同时，食品产业带动上下游巨大数量的就业，承载了千万家庭的基本生计，这个产业的安全有序健康发展，对于吸纳居民就业、维护社会稳定具有不可替代的重要作用。
（三）公共安全属性
领导人多次将食品安全作为公共安全的重要组成部分进行重点部署。在党的十八届三中全会上，围绕“健全公共安全体系”提出了食品安全体制机制改革任务。在党的二十大报告中，将食品安全工作列入“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”版块中进行专门部署。
始终从国家长治久安、社会稳定的高度认识把握食品安全工作。食品安全社会关注度高、容忍度低，信息传播渠道多、速度快、涉及面广，即使是个别的、具体的问题，也有可能迅速发酵蔓延，造成重大社会影响。要保持对食品安全问题和舆情信息的高度敏感，提升监测预警和应急处置能力，把握好工作时度效。
（四）市场经济属性
食品作为特殊商品，既具有公共安全属性，又要遵循一般市场规律。领导人高度重视发挥市场机制作用保障食品安全，指出“要大力培育食品品牌，用品牌保证人们对产品质量的信心”。我们要始终从尊重市场规律、发挥市场作用的高度认识把握食品安全工作。提升生产经营者保障食品安全的内生动力，构建优胜劣汰的市场秩序，营造公平竞争的市场环境，培育尚德守法的行业风尚，促进产业发展水平整体提升。
（五）党的领导
食品安全关系每个人的身体健康和生命安全。面对食品安全复杂严峻形势，党中央科学果断决策，持续深化监管体制改革，集中力量加强食品安全监管，在较短时间内有效遏制了问题多发高发态势。全面加强党对食品安全工作的领导，强调牢固树立以人民为中心的发展思想，坚持党政同责、标本兼治，加强统筹协调，加快完善统一权威的监管体制和制度，落实“四个最严”的要求，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。“党政同责”的重大原则，充分发挥党的领导这一最大政治优势，将食品安全纳入各级党委议事日程，是做好食品安全工作的根本保证。
中办、国办印发的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，提出进一步落实食品安全党政同责要求，强化食品安全属地管理责任，健全食品安全工作责任制。国务院食品安全委员会印发通知，在全国部署实施食品安全分层分级、精准防控、末端发力、终端见效的责任包保工作机制，由地方党政领导干部直接包保食品企业，直接对食品安全状况负责。这是落实党政同责要求的重大制度创新，是党的领导在食品安全领域的直接体现，是推动落实食品安全属地管理责任的总抓手。我们要在制度执行上狠下功夫，确保食品安全“包保责任制”真正落地见效。
（六）聚焦“产”“管”“治”做好食品安全工作
做好食品安全工作必须把握好有效市场、有为政府、有序社会的辩证关系，在“产”“管”“治”上下功夫，统筹推进产业发展、政府监管、社会共治，实现高质量发展、高效能监管和高水平治理的有机统一。
1、产
食品安全，首先是“产”出来的，要把住生产环境安全关，治地治水，净化农产品产地环境，切断污染物进入农田的链条。在“产”的方面，推动产业高质量发展。推动食品产业的高质量发展，必须遵循市场经济一般规律，坚持由市场配置资源这种最有效率的方式。
一是价格激励。随着我国居民可支配收入持续增加，食品消费结构持续优化升级，有必要进一步完善优质优价的市场机制，通过价格激励的市场作用带动食品质量安全水平提升。
二是品牌带动。加强品牌建设是推动高质量发展的重要途径。知名品牌往往意味着高质量、高信誉、高效益和高附加值，是企业竞争力的重要体现，是赢得市场的重要资源。进入新发展阶段，有必要进一步深入实施食品领域品牌提升行动，通过市场机制作用，引导企业主动提升自我管理、自我约束的意识和能力。
三是标准引领。有什么样的标准就有什么样的质量，进而决定有什么样的市场竞争力。推动食品产业高质量发展，有必要在食品安全国家标准基础上，探索建立食品质量标准体系，针对食品品质、加工工艺、营养成分等制定质量指标，以高水平的质量标准引领企业做优做精，满足消费者对高品质生活的需要。
2、管
食品安全，也是“管”出来的，要形成覆盖从田间到餐桌全过程的监管制度，建立更为严格的食品安全监管责任制和责任追究制度，使权力和责任紧密挂钩。要大力培育食品品牌，用品牌保证人们对产品质量的信心。
完善高水平监管体系。
一是保持法律稳定。为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，必须秉持“严字当头”的理念，从维护公众健康和社会稳定的长远目标考虑，保持法律的稳定性并严格执行。
二是严格公正执法。法治是最好的营商环境。作为市场监管部门，必须坚持依法行政，实现食品安全监管政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。
三是促进全民守法。进一步加大食品安全普法宣传力度，不断提高食品经营者的法律意识、责任意识和广大居民的自我保护能力。
3、治
在食品安全工作中，注重以食品安全文化凝聚更深层次的价值认同和行为规范。
一是涵养诚实守信文化。食品行业是典型的良心行业。“食”字下面是一个“良”，人无良心不为食，食品安全是个良心活。要加快推进食品行业诚信体系建设，大力宣传诚信理念，营造知信、守信、用信的良好诚信氛围。
二是坚持科学理性思维。食品安全具有鲜明的公共安全属性。对食品安全要进行客观准确报道，正确引导舆论。对于散播不实信息、故意造谣传谣的，要坚决依法惩处。
三是培育人人参与意识。食品安全事关人人，食品安全人人有责。要充分发挥群众监督、舆论监督的重要作用，注重引导广大消费者积极参与食品安全治理，不断增强维权意识，自觉抵制违法行为。
三、部分问题的警示
虽然党中央国务院和领导人对食品安分十分重视，并把看作是执政能力的重大考验。十多年过去了，中国食品安全仍然面临严峻挑战。
不含中国成分’的英文表述为 'nothing from China' 。这一标签常见于部分国外食品包装或宣传中，其背后既有历史事件的推动，也涉及市场信任策略的构建。仅举几例：
2007年，美国发生大规模宠物因食用受污染饲料死亡的事件，调查发现中国出口的小麦蛋白胶中含有工业用化学物质三聚氰胺。美国的宠物食品市场受到了严重冲击。这一事件引发国际社会对中国食品原料安全性的担忧，促使部分国家企业开始在产品包装上标注’nothing from China’，以强调原料供应链与中国无关。
2009年以来，一些地方出现用餐厨废弃物提炼的所谓“地沟油”，经非法渠道回流到餐桌，带来严重食品安全隐患，群众对此反映强烈，引起社会广泛关注。
2022年，“土坑酸菜”被媒体曝光，揭示了传统腌制工艺中存在的卫生问题。
2024年，罐车运输食用植物油乱象问题引发国民关注。涉及粮油企业来自河北、天津、内蒙古和陕西等地。经调查核实后认定，罐车混运食用植物油事件性质极其恶劣，违反基本常识，践踏道德底线和法律红线，是典型的行为违法犯罪。
三聚氰胺、地沟油、土坑酸菜，罐车运输食用植物油这些问题的陆续出现，引发全球对中国食品安全关注。
现在问题是，要真正去掉“不含中国成分”的这个尴尬标签，不能排斥也有歧视。但重要的是，去掉这个标签，最重要也是最有效的办法还是从自己做起，做好自己的工作。
四、《意见》解读
中办国办出台的《意见》意义在于，把食品安全作为党执政能力的重大考验，意味着我们还没有完全通过这个考验；说明党中央和国务院对食品安全十多年一如既往的重视和关心，我们仍然在接受这个考验，相信最终能够接受这个考验。
《意见》聚焦人民群众普遍关切、反映强烈的监管重点和难点问题，如肉类产品、食品贮存与运输、网络食品销售新业态、校园食品安全以及跨境电商零售进口食品等，研究提出了一系列针对性、创新性强的举措。
《意见》提出了强化食品安全的二十一条全链条监管意见。
在肉类产品监管上，将推动建立完善屠宰检疫出证信息化系统，推进肉品品质检验无纸化出证，并明确检验检疫证明的公开查验流程；
在食品贮存监管方面，实施贮存全过程记录制度，建立贮存受托方食品安全保障能力审核机制，严格管理贮存交付和出入库环节；
在食品运输监管方面，将依法建立散装液态食品运输准运制度，并制定重点品种目录；
在网络食品销售新业态监管上，明确了直播带货、私域电商、社区团购等网络食品销售新业态的治理要求，压实网络交易平台、主播及其服务机构、广告活动参与者、食品生产经营者等各方责任；
在校园食品安全管理上，将建立健全学校食堂食品安全全过程管理制度，推动大宗食材集中招标采购，完善供应商资质评审，并建立不良记录清单；
在跨境电商零售进口食品监管方面，将建立负面清单制度，明确召回责任，加大召回监管力度。四、破局能否靠监管与技术？
问题是，《意见》在实际生活中能够有多大作用？这涉及以下一些问题：
1、谁负责对监管机构进行监管？
2、相关部门能够真正把这个《意见》落实到位吗？真正落实，重视到位的标准又是什么？
3、《意见》提出的诸多监管措施，需要多部门协调。问题是，这些需要多部门协调的工作，边界是否清晰，负责协调部门的职责？
4、《意见》第九条是组织实施，这十分关键。《意见》在“组织实施”这一部分提出，“各地区各有关部门要高度重视食品安全工作，在党中央集中统一领导下，强化组织领导，结合实际抓好本意见贯彻落实。国务院食品安全委员会及其办公室要充分发挥统筹协调指导作用，整合优化食品安全领域技术资源，提高支撑保障能力。各有关部门要各负其责、有效协同，确保食品安全全链条、各环节监管有机衔接，责任全面落实。重大事项及时按程序向党中央、国务院请示报告”。
组织实施，似乎都说到了，是否真正有效，仍然是一个巨大的问号。
十年来发的很多文件，如果作一个评估，究竟作用多大，或许不容乐观。道理很简单，如果乐观，就不需要再发文件了。
五、对策
首先是正视现实。我国食品安全仍存在薄弱环节，部分领域违法违规行为时有发生，企业主体责任落实不均衡，新技术新业态带来的风险挑战不断涌现。特别是农村地区和中小城镇，由于监管力量不足、技术手段落后，食品安全风险隐患尤为突出。
其次是提升全社会对食品安全和健康的意识。
第三是近年来，中国建立了全方位的追溯体系，从原材料种植、产品检测到供应链流转，各个环节都在持续细化。与此同时，要强化与全球监管的衔接，加上全球合规认证，向消费者展示透明的生产过程和严格的质量管理，或许更能吸引国际消费者的关注。
第四是在人工智能时代，通过数字化手段破解源头污染、过程监管难题，需要聚合多方力量共同破题。
第五是政府相关机构和企业深化科技赋能，加快构建适应未来食品产业的安全标准体系；
第六是形成社会合力，推动社会共治，让企业主体责任、公众参与监督、政府依法监管同频共振。
参考文献：
王铁汉，“切实做好新征程上的食品安全工作”，学习时报，2023年2月14日 。
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